Afghanische Flüchtlinge zwischen Kaltem und Antiterror-Krieg

(2005)

Ende der neunziger Jahre herrschte in Afghanistan eine bedrohliche Nahrungsmittelnot. Trotz mehrjähriger großer Dürre blieb internationale Hilfe aus. Vertreter des UN-World Food Program schätzten, dass im Winter 2001 fünf bis sieben Millionen Menschen in Afghanistan dem Hunger ausgeliefert sein würden (Porter 2001). Nach Angaben der Deutschen Welthungerhilfe fehlten in Afghanistan 2,1 Millionen Tonnen Getreide (Frankfurter Rundschau, 20.6.2001), während dem UNHCR zufolge allein in Pakistan 40.000 Tonnen Nahrungsmittel lagerten und weitere 165.000 Tonnen auf See oder in internationalen Häfen auf die Verladung warteten. UNO-Generalsekretär Annan appellierte an die Weltöffentlichkeit, neben einer militärischen Koalition gegen den Terrorismus auch eine Hilfskoalition für die Leidtragenden zu bilden (Neue Zürcher Zeitung, 29.1.2001).

Dies war das Startsignal für die internationale »humanitäre« Intervention. Wenige Monate zuvor, im Sommer 2001, waren einige wichtige Wirtschaftsverhandlungen der USA und Westeuropas mit den Taliban – es ging vor allem um den Bau von Erdölpipelines – gescheitert. Damit und nicht erst nach den Anschlägen vom 11. September 2001 begann der militärische Konfrontationskurs der USA und ihrer Verbündeten gegen Afghanistan.

Die folgenden Ausführungen beschäftigen sich daher auch nicht mit dem offiziellen Begründungszusammenhang für den globalen »Krieg gegen den Terrorismus«, sondern mit strukturellen Herrschaftsfragen im Kontext des Krieges. Flüchtlingspolitik, so eine zentrale Grundannahme des Beitrages, wird Teil des Krieges, wenn die ökonomische Selbständigkeit von Flüchtlingen systematisch zerstört wird. Daher soll im Folgenden der Frage nachgegangen werden, welche sozialpolitische Rolle die Errichtung neuer Lager und die massenhafte Rückführung von Flüchtlingen spielten. Hier wird es in einer ersten Annäherung darum gehen, grundlegende Daten und Fakten zum Thema zusammenzutragen.

Der Kalte Krieg und die alten Flüchtlingslager im Iran und in Pakistan

Seit der sowjetischen Besetzung des Landes führt Afghanistan die Statistik über die wichtigsten Herkunftsländer der weltweit erfassten Flüchtlinge an.[1] Zwischen vier und sieben Millionen afghanische Menschen sind allein seit Beginn der achtziger Jahre in die beiden Nachbarländer Pakistan und Iran geflohen. Selbst 2003 lebten dort noch 2,1 Millionen Afghanen (UNHCR 2005). Zum Vergleich: Die Mitgliedstaaten der EU haben zusammen nur 1,6 Millionen aller weltweiten Flüchtlinge aufgenommen (Stand: 2001). 2001 wurde Afghanistan erstmals auch das wichtigste Herkunftsland von Asylantragsstellern in den Industriestaaten. Zwischen 2000 und 2001 nahm hier die Anzahl der Anträge von afghanischen Kriegsflüchtlingen von 19.800 auf 54.600 Anträge zu (UNHCR 2002b).

Noch bis Ende der neunziger Jahre galten die afghanischen Flüchtlingsbewegungen als eine regionale Angelegenheit, auch wenn die afghanischen Mudjahedin weit über den Kalten Krieg hinaus für die USA, Westeuropa und Australien eine entscheidende strategische Bedeutung hatten. Danach wurden afghanische Flüchtlinge zu einem globalen »Problem« erklärt und ab 1999 in fast allen Ländern zu Opfern von Internierung und Abschiebungen.[2] Die umfangreichsten Repatriierungsprogramme unter der Regie internationaler Organisationen betrafen vor allem die in Pakistan und im Iran lebenden Flüchtlinge. Ihre Rückführung war »die größte Aktion ihrer Art seit drei Jahrzehnten«, schrieb das Hohe Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR 2002a: 19).

Der Iran beherbergte seit Beginn der achtziger Jahre ungefähr 2,5 Millionen afghanische Flüchtlinge, von denen etwa fünf bis zehn Prozent in Lagern lebten (USCR 2002). Die iranische Regierung wirkte über ihre Unterstützung der schiitischen Hazara-Flüchtlinge und ihrer Widerstandsbewegungen nach Afghanistan hinein.

Vor allem in den neunziger Jahren stiegen die iranisch-afghanischen Spannungen an. Als die iranische Regierung im August 1998 200.000 Soldaten an der Grenze zu Afghanistan zusammenzog und umgekehrt die Taliban den Iran mit Raketenbeschuss drohten, wurden die afghanischen Flüchtlinge, welche erheblich zum iranischen Wirtschaftsboom beigetragen hatten, zum Sündenbock. Der ohnehin latent vorhandene Rassismus gegenüber Afghanen erwachte zu neuem Leben. Übergriffe häuften sich. Als um die Jahreswende 1998/1999 die bilateralen Konflikte ihren Höhepunkt erreichten, schob der Iran über 50.000 afghanische Flüchtlinge nach Afghanistan ab (EU-HLWG 1999: 12).

Schon seit langem führt der Iran an seiner Grenze zu Turkmenistan, Afghanistan und Pakistan einen regelrechten Krieg gegen Schmuggler und heimliche Grenzgänger. Mit 42.000 Soldaten, Polizisten und Milizionären hat die Islamische Republik rund ein Zehntel ihrer Ordnungs- und Streitkräfte an der 1.950 Kilometer langen Ostgrenze postiert. Vom äußersten Norden bis zum Indischen Ozean stehen über 200 Beobachtungstürme. Dutzende von Betonmauern versperren zahlreiche Pässe; Gräben und Stacheldraht ziehen sich über Hunderte von Kilometern hin. Die Sicherungsmaßnahmen verursachten Investitionskosten in Höhe von einer Milliarde US-Dollar. Hinzu kommen die Kosten für den Unterhalt. Für das Jahr 2000 bewilligte das iranische Parlament 25 Millionen US-Dollar, um die Grenze weiter zu befestigen. Zwischen 1979 und 2000 starben bei Zusammenstößen mit »Schmugglern« über 3.000 Mitglieder der Sicherheitskräfte (Islamic Republic of Iran Drug Control Headquarters 2000).

In Pakistan leben seit zwei Jahrzehnten vier bis fünf Millionen afghanische Flüchtlinge. Sie gelten als Faustpfand pakistanischer Interessen und dienten anfangs als Basis der antisowjetischen Widerstandsbewegungen. Die pakistanische Regierung von General Zia ul-Haq schmiedete die Mudjahedin zu einer Koalition von sieben sunnitischen Parteien zusammen und gab ihnen einen festen Sitz in Peshawar. Pakistan finanzierte mit US-amerikanischen und saudischen Geldern die Mudjahedin als »freedom fighters« und rüstete sie mit Waffen der USA aus, so dass diese Flüchtlingsregion zum »frontline state« in der Blockkonfrontation der achtziger Jahre wurde.[3]

Die Hälfte der afghanischen Flüchtlinge in Pakistan lebt dauerhaft in Lagern. Die Afghanen in Pakistan wurden bisher nicht eingebürgert. Dennoch fällt es schwer, sie pauschal als Flüchtlingspopulation von der lokalen Bevölkerung zu unterscheiden. Ihre Situation ist seit jeher von Hunger und Mangel, aber auch von großer sozialer Selbständigkeit und Eigeninitiative gekennzeichnet. Es ist eine informelle Wirtschaft der Flüchtlinge entstanden, die eng mit der »versunkenen« Ökonomie des Landes verflochten ist. »In Karatschi leben etwa eine Million Afghanen; sie sind inzwischen Teil der kosmopolitischen Atmosphäre der Stadt. Viele von ihnen betreiben ganz legal ihre Geschäfte und arbeiten ohne Spannung oder Animosität als Kollegen der Pakistanis. An der Grenze leben die ethnischen Verwandten der Paschtunen, aus denen ein großer Teil der afghanischen Bevölkerung besteht, und das Gefühl der Solidarität ist auf beiden Seiten der Grenze sehr stark« (Shamsie 2002). Doch in den letzten Jahren wurden die Afghanen in Pakistan wie auch im Iran wieder zu Fremden und Flüchtlingen gemacht, bedroht von Razzien, Internierungen und Abschiebungen. Außerdem drängte man die afghanischen Neuankömmlinge, die vor dem Krieg der USA und ihrer Verbündeten geflohen waren, gänzlich in die Hungerarmut.

Das Gros der 150 bis 200 afghanischen Flüchtlingslager Pakistans befindet sich in der Nordwestprovinz (North-West Frontier Province/NWFP), die zwanzig Millionen Einwohner zählt. Die Millionenstadt Peshawar ist mittlerweile eine der wichtigsten afghanischen Exilstädte. Dieses Grenzgebiet bildete seit 1849 die vorgeschobene Front des britischen Empire. Nach dem zweiten britisch-afghanischen Krieg (1878/1880) teilten sich die Kriegsgegner die zwischen ihnen liegende Pufferzone auf. Die Grenze, die seitdem dieses Gebiet durchschneidet, wurde nach dem britischen Unterhändler Durand-Linie benannt. 1901 entstand die NWFP in ihren heutigen Umrissen als ein Teil von Britisch-Indien. Über Jahrzehnte zeichnete sie sich durch kriegerische Unruhen aus.

In den grenznahen Gebieten der NWFP, die als »Federally Administered Tribal Areas« (FATA) gelten, verfügen die Lokalherren wie zu britischen Kolonialzeiten über eine weitgehende Autonomie. Es gilt wie vor hundert Jahren das kollektive Strafrecht (»Frontier Crimes Regulation«), mit dem traditionelle Machthaber ganze Dörfer unter Druck setzen können.[4] Gewaltenteilung und individuelle Rechtsgarantien gibt es dort nicht. Zudem sind die FATA mit Landminen pakistanischer und US-amerikanischer Provenienz übersät – ein Erbe, das die »freedom fighters«, die Mudjahedin, dort hinterlassen haben (Land Mine 2002).

Diese »erratic boundary line« durch den Hindukusch weist außer dem Khyber-Pass kaum weitere offizielle Grenzübergänge auf. Zahlreich sind aber die nicht registrierten grenzüberschreitenden Pfade durch das unübersichtliche Gebirge, das unter der Bezeichnung »Tora Bora« als Kriegsgelände der US-Attacken international bekannt geworden ist. Die übrigen Teile der NWFP unterscheiden sich gesellschaftspolitisch beträchtlich von den anderen Grenzregionen. In den tiefer gelegenen, dichter besiedelten Gebieten haben sich die meisten afghanischen Flüchtlinge dauerhaft niedergelassen, zum Teil in Lagern, zum Teil aber auch in der urbanen Großregion von Peshawar.

Eine afghanische Aktivistin der Revolutionären Frauenorganisation Afghanistans (RAWA), Saha Saba, die einen Großteil ihres Lebens in den Lagern und Großstädten Pakistans verbracht hat, erzählt von ihren Erfahrungen: »Nachdem wir [1980] ein paar Monate in Pakistan waren, haben wir von den Vereinten Nationen Zelte bekommen. Damit ging unser Leben als Flüchtlinge wieder weiter. Das war ganz nah an der Grenze, eine halbe Stunde Autofahrt bis nach Afghanistan. In der ›tribal area‹ befanden sich damals die meisten Lager. Wir lebten da schließlich ein ganzes Jahr in Zelten. Danach versuchten die meisten Leute, dort ihre eigenen Häuser zu errichten. Wir machten dasselbe. Es war ein schwieriges Leben, und die einzige Freude war, dass keine Bomben fielen, dass keine Panzer kamen und die Leute bedrängten und dass keine Soldaten kamen, um jemanden zu verhaften oder umzubringen.«[5]

Die Lager in der FATA waren von den größeren Siedlungen weit abgelegen. Viele der Bewohner bekamen die brutale Herrschaft afghanischer Warlords und rigider Verhaltensnormen zu spüren: »Meine Mutter und auch andere Frauen in der Familie hatten vorher auf dem Dorf gewohnt, dort hatten sie mehr Freiheit. Sie konnten rausgehen, sie konnten auch auf dem Feld draußen mit den Männern arbeiten, und sie konnten Verwandte besuchen. Sie wurden nicht unter die Burka gezwungen. Aber mit der Ankunft in Pakistan hieß es, wir sind im Ausland, und die ausländischen Männer würden verächtlich auf uns herabblicken. Auch ältere Frauen mussten nun die Burka tragen und sollten nach Möglichkeit nicht mehr alleine in die Öffentlichkeit gehen. [...] Besonders für viele Frauen, die aus den Dörfern gekommen waren, war es so, als wären sie jetzt im Gefängnis. [...] Sie hatten das Leben dort richtig satt. Das war ganz anders als vor der Flucht.«

Einschneidend für die allgemeine Lebenssituation in den Lagern war die Veränderung, die auf die Auflösung der weltweiten Blockkonfrontation folgte: Als die Regierung in Kabul 1992 zusammenbrach, schaffte der UNHCR in Pakistan das Bezugskartensystem für Lebensmittel ab. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, stellte das UN-World Food Program ab Mitte der neunziger Jahre die Nahrungshilfe an afghanische Flüchtlinge in Pakistan ein (Kessler 2002). Damit war ein Großteil der Männer zum Verlassen der Lager und zur Lohnarbeit in den Städten gezwungen. Der Bausektor in Karatschi, Quetta und Peshawar erlebte einen ungeahnten Boom.

»In jener Zeit konnten Flüchtlinge von einer Stadt zur nächsten reisen, sie konnten sich dort aufhalten. Sie konnten zwar nicht im staatlich kontrollierten Sektor arbeiten, sondern nur auf dem Bau, aber als Flüchtlinge waren sie irgendwie akzeptiert. Heute bekommen sie in den Städten keine Wohnungen mehr, sie leben mitten in den urbanen Zentren erneut in Zelten, direkt neben den Rohbauten, meist für zehn bis zwölf Monate. Ich weiß nicht, in welchen Ländern es Sozialversicherung und Ähnliches gibt, in Pakistan gab es nichts davon für die Flüchtlinge. Wenn sie umgebracht werden oder einfach sterben, erfahren ihre Familien häufig monatelang nichts davon, weil die Kommunikation so schwierig ist, kein Telefon, nichts.«

Ausländer- und Flüchtlingspolitik im Iran und in Pakistan seit 1998/1999

In den Jahren 1998 und 1999 wandelten sich die internationalen Beziehungen in der Region. Die bilateralen Konflikte zwischen Afghanistan und seinen Nachbarländern wurden zu internationalen Flüchtlingskrisen umdefiniert. Experten großer Organisationen und mächtiger Regierungen kamen als Berater und saßen bei Flüchtlingskonferenzen mit den regionalen Regierungsvertretern an einem Tisch. Gearbeitet wurde an einem länderübergreifenden Ansatz, der die gemeinsamen Interessen aller Staaten gegen die Flüchtlingsbewegungen in den Vordergrund stellte. Zwei große Ziele wurden verfolgt: Die humanitären Organisationen suchten jetzt nach so genannten Exit-Strategien, die ihnen den Ausstieg aus den jahrelangen Hilfsprogrammen ermöglichen sollten. Denn für die kostenintensive Rückführung von Flüchtlingen wurde inzwischen mehr Geld geboten als für ihre Existenzsicherung. Zudem lockte eine langfristige Förderung, wenn sich NGOs in staatliche Aufbauarbeit und in regionale Wirtschaftsprogramme einbinden ließen. Faktisch bedeutete dies eine wachsende Abhängigkeit von neoliberalen Instanzen wie zum Beispiel der Weltbank.

Die wichtigsten Institutionen und Akteure in der Flüchtlingspolitik in der Region sind das Hohe Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR), die International Organization for Migration (IOM) und die Internationale Föderation von Rot-Kreuz- und Rot-Halbmond-Gesellschaften (IFRC) sowie das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK). Eine große Bedeutung haben darüber hinaus internationale NGOs wie Cooperative Assistance and Relief Everywhere (CARE), Oxford Committee for Famine Relief (OXFAM) und Médecins Sans Frontières, von denen die meisten in den letzten Jahren große Budgetzuwächse verzeichnen konnten, deren Mitarbeiter vor Ort allerdings zunehmend erheblichen Gefährdungen ausgesetzt sind.

Der UNHCR, der ursprünglich ein gemäßigt kritisches »Monitoring« gegenüber den Ausländerbehörden der Industriestaaten betrieb, hat sich inzwischen ausgewählten Herkunftsregionen von Flüchtlingen zugewandt. Er verfügt mittlerweile über eine kriegsbegleitende Lagerverwaltung mit einem zentralen Warenlager in Dänemark und mobilen Ausrüstungen, die schnell in die aktuellen Kriegs- und Krisenregionen verbracht werden können. Als Organisation der UN vollzieht er seit Mitte der neunziger Jahre einen grundlegenden Konzeptionswechsel: Der Schutz von Flüchtlingen wird als umfassende »humanitäre« Sicherheit neu definiert, womit die Sicherheit von Flüchtlingswerks-Mitarbeitern und sogar von Staaten aufgewertet wird. Unkontrollierte Emigration, erst recht größere Fluchtbewegungen, werden dagegen zum Sicherheitsrisiko erklärt. »Indem Flüchtlinge zur Hauptquelle der Bedrohung staatlicher Sicherheit gemacht werden, trägt der Begriff ›human security‹ mehr zur Verschleierung bei, als dass er die Widersprüche auflöst; er vermehrt die Unsicherheit für Vertriebene und Flüchtlinge«, beurteilt ein kanadischer Flüchtlingspolitikexperte die Neukonzeption des UNHCR (Adelman 2001: 15).[6]

Etwas anders liegt der Fall bei der IOM: Ihr Geschäft war schon immer die »freiwillige« Rückkehr, die kaum kaschierte Abschiebung und das »Consulting« bei Grenzaufrüstungen. Mittlerweile hat sie ein politisch-soziales Kontaktnetz in den meisten Ländern der Welt aufgebaut und konzentriert sich nun ebenfalls auf die Lagerpolitik am Rande der Kriege. Im Unterschied zum UNHCR wird sie nicht von Strukturen des internationalen Rechts kontrolliert. Die USA haben sie als Instrument des Kalten Kriegs vor über fünfzig Jahren gegründet, und mit den aktuellen Kriegen der USA und ihrer Alliierten entpuppt sie sich aufs Neue als von US-Interessen gesteuertes Werkzeug zur Regulierung von Migrationsbewegungen, dieses Mal in offenen Kriegen.

Die IFRC und das IKRK haben seit 1999 Krisenreaktionskräfte (»Emergency Response Units«/ERU) aufgebaut, die innerhalb kürzester Zeit überall auf der Welt einsetzbar sind. Die Lagermodule, auf die sie vorbereitet sind, umfassen die Größe von jeweils 20.000 bis 30.000 Personen. Die Lager dieser Größenordnung werden dann von den ERU nach standardisierten Vorgaben bewirtschaftet. CARE, OXFAM und Médecins Sans Frontières waren auch an der internationalen Planung der Lagerpolitik am Rande des US-amerikanischen Krieges gegen Afghanistan beteiligt.[7]

Im November 1998 prüfte die pakistanische Bundesregierung Empfehlungen internationaler Organisationen, wie »illegale Immigranten« registriert und von der pakistanischen Bevölkerung »isoliert« werden könnten (Dawn, 13.11.1998). In der Folge ließ die Regierung zunächst die Grenzkontrollen auch zwischen den Provinzen verstärken. Innerhalb von sechs Monaten sollten sich die afghanischen »Illegalen« freiwillig registrieren lassen, ohne dadurch jedoch Bürgerrechte zu erlangen. Neue Lager sollten errichtet und den registrierten Ausländern Arbeitsgenehmigungen ausgestellt werden. Massenhafte Abschiebungen wurden vorerst als zu teuer erachtet. Stattdessen sollten Razzien gegen »illegal Beschäftigte« durchgeführt und mehr Leute verhaftet werden. Es wurde festgelegt, dass spätestens nach sieben Jahren ein Ausländer in sein Herkunftsland zurückkehren muss. Für die Registrierung der Ausländer sollte ein eigenes Gouverneursamt eingerichtet werden.

Die Umsetzung einiger dieser Empfehlungen ließ nicht lange auf sich warten. Der UNHCR verlangte von den Flüchtlingen seine Rationskarten zurück. Diese hatten in den achtziger und neunziger Jahren zunächst als Berechtigungsscheine für Lebensmittel und dann als Ausweisersatz gegolten. Vorübergehend stellten die pakistanischen Behörden »Refugee Identity Cards« aus, die jedoch im Jahr 2000 ihre Gültigkeit verloren. Nach Angaben von Saha Saba bestand das größte Problem darin, dass die Mehrheit der Afghanen in Pakistan anschließend über keinerlei Ausweisdokumente mehr verfügte und in ihrer Mobilität stark eingeschränkt war. »Wenn die Männer von einer Stadt zu einer anderen reisten, wurden sie von der Polizei angehalten und beleidigt. Vielfach wurden sie dann nach Afghanistan zurückgeschickt, ohne dass sie ihre Familien benachrichtigen konnten. Von der Straße weg wurden sie in Autos gepackt, an die Grenze gefahren und zurückgeschoben. [...] Das passierte hauptsächlich ab 2000, aber nach dem 11. September [2001] ist die Politik noch restriktiver geworden. Jetzt gibt es gar keine Möglichkeiten mehr, irgendeine Genehmigung von der pakistanischen Regierung zu bekommen. Sie stellen in Pakistan auch keine neuen Visa mehr aus.«

1999 und 2000 ging die pakistanische Polizei zu Razzien gegen die Flüchtlinge in den Großstädten über. Die Polizei in Peshawar und Islamabad veranstaltete regelrecht Jagd auf nicht registrierte Afghanen, die sie mit dieser abschreckenden Praxis zur Rückkehr nach Afghanistan zu bewegen versuchte. Viele Berichte besagen, dass verhaftete Flüchtlinge gefoltert wurden. Das polizeiliche Vorgehen erfolgte nach Angaben der RAWA-Sprecherin Sadaba Poya auf Anordnung der pakistanischen Regierung. Sie berichtet vom Tod eines Afghanen namens Salahuddin in Islamabad, der im Juni 2001 gestorben war, nachdem ihn Polizisten aus einem fahrenden Auto gestoßen hatten. Jeden Tag gebe es zahlreiche ähnlicher Unfälle (AWM 2001). Nach dem Tod von Salahuddin fanden in den pakistanischen Großstädten Demonstrationen von afghanischen Flüchtlingen gegen die Razzien statt. »Diese Kombination von Faktoren führte dazu, was ein Vertreter der UN-Flüchtlingspolitik einen ›irreversiblen und qualitativen‹ Wandel in der Politik und den Maßnahmen der pakistanischen Regierung gegenüber afghanischen Flüchtlingen nannte« (USCR 2001: 5). Unter den afghanischen Flüchtlingen in Pakistan kam es ab Mitte 2000 zu einer »weit verbreiteten Panik«.

Konzertierte Lagerpolitik

Die Praxis, gegenüber den afghanischen Flüchtlingen neue und schärfere Ausländer- und Aufenthaltsgesetze anzuwenden, blieb nicht auf Pakistan beschränkt. Beispiele aus anderen Nachbarländern weisen auf eine Parallelität in den Restriktionen hin: Auch die iranische Regierung verschlechterte Ende der neunziger Jahre die Aufenthaltsmöglichkeiten für afghanische Flüchtlinge. 1999 unterzeichnete der Iran mit dem UNHCR ein »Aide Memoire« mit dem Ziel, jährlich 120.000 Afghanen zur »freiwilligen Rückkehr« nach Afghanistan zu bewegen. Noch im selben Jahr schob der Iran 100.000 afghanische Flüchtlinge ab, weitere 140.000 seien freiwillig zurückgekehrt. Angesichts dieser Umstände hat Médecins Sans Frontières seine Zusammenarbeit mit dem UNHCR im Iran inzwischen aufgekündigt (Libération, 13.02.2001). Im November 2001 schloss das iranische Rote Kreuz ein »Memorandum of Understanding« mit der IOM ab, und der Iran wurde im selben Monat volles Mitglied der IOM (IOM 2001; Pakistan Delegation 2001). Acht Abschiebelager, so hieß es Ende September 2001, sollten im Iran entstehen. Noch im Jahr 2001 erfassten die iranischen Behörden die Personendaten, einschließlich der Fingerabdrücke, von 2,3 Millionen Afghanen im Land. Mehr als die Hälfte davon waren angeblich »Sans Papiers«.

Man hatte sich offensichtlich international verständigt, gleichzeitig und mit ähnlichen Mitteln gegen die afghanischen Flüchtlinge vorzugehen. Im Herbst 2000 – ein Jahr vor dem Beginn des Angriffs der USA und ihrer Verbündeten auf Afghanistan – schlossen die GUS-Staaten, der Iran und Pakistan die Grenzen zu Afghanistan.[8] Danach strandeten im nördlichen Niemandsland zwischen Afghanistan und Tadschikistan auf einigen Inseln des Grenzflusses 14.000 Flüchtlinge. Weitere 50.000 Menschen blieben vor dieser Grenze bei Khoja Bahauddin stecken (Neue Zürcher Zeitung, 9.1.2001). Die pakistanische Regierung öffnete ab und an den Khyber-Pass und andere Kontrollpunkte, um die sich stauenden Flüchtlingsgruppen doch noch in kleinen Schüben ins Land zu lassen. Doch im Jahr 2001 statuierte sie am Grenzübergang Chaman ein Exempel: 20.000 Flüchtlinge wurden aufgehalten. Damit entstand ein weiteres Lager im Niemandsland der afghanischen Grenzregionen. Schließlich blieben ab dem Jahr 2000 vor der iranischen Grenze Tausende Flüchtlinge rund um die westafghanische Stadt Herat stecken. Zwischen Herat und der Grenze bildete sich eines der größten Flüchtlingslager der Welt, das ein Jahr später bereits an die 300.000 Bewohner umfasste (Dietrich 2004).

Die neuen Lager

Im Jahr 2000 begann die pakistanische Regierung, die historischen Lager abzuriegeln und die Neuankömmlinge in Behausungen aus Plastikplanen direkt daneben festzuhalten. Die neuen Lager bezeichneten Mitarbeiter der UN-Hilfswerke und Journalisten seit Ende 2000 als »Todeslager« (Frankfurter Rundschau, 19.5.2001). Das berüchtigtste Beispiel war Jalozai. Das »alte« Lager zählte zu dem Zeitpunkt 50.000 bis 80.000 Bewohner, die dort zum größten Teil seit den achtziger Jahren in einfachen Lehmhütten wohnten und arbeiteten. In einer Zeitungsreportage hieß es:

»Viele von ihnen [im ›alten‹ Jalozai] haben es geschafft, sich in Pakistan eine bescheidene Existenz aufzubauen. Sie kaufen und verkaufen Gemüse, Schreibwaren, Seifen, sind als Geldwechsler tätig oder beteiligen sich am Schmuggel über den nahe gelegenen Khyber-Pass. Halbedelsteine, Holz, auch Drogen gelangen auf diesem Weg seit Jahren nach Pakistan. Wer in einer der Lehmhütten von Jalozai wohnt, darf sich dieser Tage glücklich schätzen. Denn nur wenige hundert Meter außerhalb des Dorfes, auf einer weiten grauen Ebene, deren Oberfläche entweder staubtrocken oder vom Regen knöcheltief aufgeweicht ist, lagern [seit November 2000] weitere 80.000 Flüchtlinge unter offenem Himmel. [...] Auf Hilfe haben die meisten dieser Menschen bisher vergeblich gewartet. Das UNHCR hat zwar 560 Latrinen gegraben und versorgt das Lager täglich mit 240.000 Litern Wasser aus Zisternenwagen. Médecins Sans Frontières und zwei pakistanische Hilfsorganisationen betreiben drei einfache Sanitätsposten. Angesichts der Größe des Lagers und der Tatsache, dass täglich neue Flüchtlinge ankommen, gleichen diese Maßnahmen aber buchstäblich dem Tropfen auf den heißen Stein. Die Todesrate ist entsprechend hoch; in den Sterbebüchern sind allein für Februar und März 40 Namen aufgeführt« (Neue Zürcher Zeitung, 11.4.2001).

Im Mai 2001 veröffentlichte die NWFP-Regierung eine Erklärung, in der sie einen großen Teil der im Lande lebenden Afghanen für illegal erklärte. Ab dem 20. Juni 2001 sollten mehrere zehntausend Flüchtlinge in drei Lagern in der NWFP registriert werden. Die meisten wollte die Regierung anschließend abschieben lassen (Neue Zürcher Zeitung, 21.5.2001).

Im Dezember 2001 – also schon während des Kriegs der USA und ihrer Verbündeten – begannen der UNHCR und pakistanische Behörden, die Flüchtlinge aus New Jalozai in Grenzlager abzuschieben, oder transportierten sie direkt nach Afghanistan. Am 12. Februar erklärte man offiziell die Auflösung des Lagers. »Durch die Räumung des Lagers [New Jalozai] zeigen wir die Absicht der internationalen Gemeinschaft, dabei mitzuhelfen, dem Leiden des afghanischen Volkes ein Ende zu setzen und die Aufnahmestaaten wie Pakistan zu unterstützen, die so viel der Last in den vergangenen Jahren getragen haben«, kommentierte der Hohe Flüchtlingskommissar der UNO, Ruud Lubbers, das Vorgehen (UNHCR News, 12.2.2002).

Eines der ersten »alten« Lager, welches die Regierung der NWFP im März 2001 räumen ließ, war Kohat bei Gumkul Sharif, 50 Kilometer südlich von Peshawar. Die Bewohner des sehr viel größeren und »historischen« Lagers Nasir Bagh kündigten dagegen an, dass sie sich nicht einfach vertreiben lassen würden. Nasir Bagh bei Peshawar beherbergte 100.000 Flüchtlinge, es wurde in den frühen achtziger Jahren errichtet. Die Flüchtlinge hatten acht Quadratkilometer Land belegt und verfügten über 28 Schulen, zehn Madrasas (Koran-Schulen), 105 Moscheen, drei medizinische Versorgungseinrichtungen und zwei Pumpstationen. Die Flüchtlinge sollten zurück nach Afghanistan oder in das 30 Kilometer östlich von Peshawar gelegene Lager Shamshatoo umsiedeln. Neben dem dortigen »alten« Lager sollte ein neues Gelände bereitgestellt werden. »Selbst wenn die Verwaltung das gesamte Lager mit Bulldozern platt machen wird, werden die Flüchtlinge nicht gehen, auch wenn die Kinder unter den Trümmern begraben werden«, schätzte der Regierungsvertreter Jabarkhel nach ergebnislosen Verhandlungen die Lage ein. Obwohl die Regierungsentscheidung zur Zwangsräumung von Nasir Bagh innenpolitisch durchaus auf Kritik stieß und die afghanischen Flüchtlinge bei der Bevölkerung noch immer einige Sympathien genossen (vgl. Ali 2001), mussten die Bewohner im Juni 2001 schließlich aufgeben und wurden umgesiedelt.

In den vier Wochen zwischen den Anschlägen in New York und Washington und dem Beginn der Angriffe der USA und ihrer Verbündeten legte die pakistanische Rote-Halbmond-Gesellschaft (PRCS) in einem vorläufigen Aufruf (Preliminary Appeal No. 32 vom 21. September 2001) und einem »Operation Update« (27. September 2001) einen Plan für die Notfallversorgung von 300.000 Flüchtlingen durch die Internationale Rote-Kreuz-Föderation vor. Angesichts der erwarteten massenhaften Fluchtbewegungen nach Pakistan, in den Iran, nach Tadschikistan und Usbekistan sollten die neuen Krisenreaktionskräfte (ERU) des Roten Kreuzes zum Einsatz kommen. Das Ziel war, die Flüchtlinge in neuen Lagern in den Grenzregionen aufzuhalten. Jedes ERU-Modul war für ein Lager in der Größenordnung von 20.000 bis 30.000 Flüchtlingen geplant. Es sah eine minimale medizinische Betreuung, die Versorgung mit Wasser und Keksen sowie ein Zelt mit vier Decken und einer Kochstelle pro Familie vor. Insgesamt war beabsichtigt, im Notfall auf einen Schlag bis zu 500.000 Personen versorgen zu können, indem man alle benötigten Materialien sofort in die Grenzregionen Afghanistans verbrachte. Die Logistik rückte bei diesem neuen Einsatzkonzept zur obersten Priorität auf. Es gab bereits einen Vorrat an Decken, Keksen und anderen Hilfsgütern in Pakistan, der für 150.000 bis 250.000 Personen reichen sollte. Andere Bestände sollten vor allem aus Europa über Usbekistan verfrachtet werden. Wöchentliche Telekonferenzen mit den nationalen Rotkreuzgesellschaften und den entsprechenden UN-Agenturen standen an.[9]

Insgesamt sollten 70 Grenzlager für eine Million Menschen entstehen. Ab September 2001 errichtete der Rote Halbmond (PRCS) mit dem UNHCR zunächst ein Dutzend Grenzlager.[10] Deren Kapazitäten waren in der NWFP auf 99.627 Personen und in dem sich südlich anschließenden Balochistan auf 71.298 Personen ausgelegt (PRCS 2001; Neue Zürcher Zeitung, 29.9.2001). Die iranische Regierung machte sich gleichzeitig daran, acht Abschiebelager auf iranischer und zwei Flüchtlingslager auf afghanischer Grenzseite einzurichten (Le Monde, 18.9.2001). Nachdem die ersten pakistanischen Grenzlager in Betrieb genommen waren, beauftragte der UNHCR die Organisation Human Survival and Development (HSD) damit, das Umfeld von sieben Grenzlagern in einem Umkreis von zehn Kilometern nach Landminen abzusuchen. Das Ergebnis war, dass die Gegend um Kotkai (Bezirk Baujur), Ashgharo, Bassu, Ubakzai (alle drei im Bezirk Kurram), Malkana (Bezirk Khyber) und Roghani (Bezirk Qila Abdullah) rundum vermint waren. Nur die Region Mohmand galt als minenfrei. Schon zuvor hatte die lokale Bevölkerung beträchtlichen Schaden durch die Landminen erlitten (HSD 2002; IRIN Peshawar, 10.7.2002).

Ganz offiziell hieß es, die Lager müssten möglichst wenig »einladend« sein, sollten an besonders abgelegenen Orten errichtet werden, Verkehrsmittel und Bewegungsfreiheit außerhalb der Drahtzäune würde es nicht geben. Nach Ansicht von Alex Renton, einem Vertreter von OXFAM, »verletzt dies internationale Schutznormen« (Neue Zürcher Zeitung, 29.9.2001). Von einem Journalisten wurde der zuständige UNHCR-Vertreter in Pakistan, Rupert Colville, gefragt, ob es sich dabei um eine Art »Konzentrationslager« handele. »Man kann es so sehen«, sagte Colville. Das Ziel sei es, in Afghanistan rasch neue Verhältnisse zu schaffen und die Flüchtlinge zur Rückkehr zu bewegen (Neue Zürcher Zeitung, 4.10.2001).

Die Lagerlogistik der internationalen »humanitären« Intervention

Mit dem Bau und dem Betrieb der Grenzlager setzte sich der Tross der internationalen Organisationen und NGOs, die zum großen Teil noch im Kosovo und auf dem Balkan stationiert waren, in Richtung Zentralasien und Naher Osten in Bewegung. Eine neue Phase ihrer Zusammenarbeit mit den Militärs begann, dieses Mal in Afghanistan und seinen Nachbarländern. Die »humanitäre Kartierung« Afghanistans hatte bereits 1997 begonnen. Daher waren zum Beginn des US-Angriffs die Projekte der dort tätigen internationalen Organisationen per Internet allgemein zugänglich und über Kartengraphiken lokalisierbar. Ab Oktober 2001 verwandelte sich die digitale Kartierung des Landes und seiner Grenzregionen in ein virtuelles Schlachtfeld der Militärs, bevor es dann zum Planungsinstrument des Protektorats wurde. Die Flüchtlingsbewegungen ließen sich mit dem geographischen Informationssystem (GIS) am Bildschirm bilanzieren und in der Vorausschau simulieren. Daraus entstand ab September 2001 die Lagerlogistik der internationalen »humanitären« Intervention. Mitarbeiterstäbe der Koordinationszentren siedelten von Pristina im Kosovo nach Islamabad, Peshawar und Kabul um und sorgten für den Transfer des benötigten Know-how.

Im Oktober 2002 begannen die pakistanischen Behörden in Zusammenarbeit mit dem UNHCR, die afghanischen Flüchtlinge in Peshawar individuell mit einem biometrischen Iris-Screening zu erfassen. An die Stelle der erkennungsdienstlichen Behandlung, die bekanntlicherweise die ”Verbrechervisagen” des späten 19. Jahrhunderts produziert und reproduziert, tritt nun das digitalisierte Verfahren, das anschließend als Strichcode auf Online-Datenbanken gelagert wird.[11] Es handelt sich um eine klinisch anmutende Prozedur, wie ein Foto des UNHCR zeigt (UNHCR News Stories, Peshawar, 03.10.2002). Die erhobenen biometrischen Personendaten werden anschließend in Auffanglagern an der Grenze und in Afghanistan bei der Lebensmittelausgabe und vielleicht auch anderswo genutzt, um die Mobilität der Flüchtlinge zu kontrollieren.

Gestützt auf das GIS entstand eine neue Generation von Lagern, direkt an der pakistanisch-afghanischen Grenze in den »tribal areas«. In diesen Gegenden, in denen den internationalen Teams Gefahr durch Landminen und lokale Unruhen drohte, wurde die digitale Raumtechnologie wichtig. Mit ihrer Hilfe wurde es möglich, Wege und Gefahren zu orten, ohne die lokale Bevölkerung zu befragen. Von dem GIS-System versprach man sich, die »humanitären« Krisenreaktionskräfte von einer menschlichen, feindlichen Umwelt weitgehend unabhängig zu machen.

Doch die erwarteten Flüchtlinge kamen nicht.[12] Zu Hunderttausenden umgingen sie auf Gebirgspfaden die geschlossenen Grenzübergänge und Auffangstrukturen der Grenzlager. Sie gelangten in die pakistanischen Großstädte und in die dortigen »alten« Lager, trotz der Razzien und Lagerbewachungen. Damit war das ursprüngliche Konzept der Grenzlager gescheitert. Die internationalen Organisationen und NGOs sprachen seitdem von einer afghanischen »Flüchtlingskrise ohne Flüchtlinge«. Die heimlich Geflüchteten, die den internationalen Kontrollen entgangen waren, nannten sie die »Unsichtbaren«.

Unter diesen neuen Umständen einigten sich im November 2001 – also mitten in der Kriegsphase – die pakistanische Regierung und der UNHCR darauf, die aus den Flüchtlingslagern im pakistanischen Landesinneren Vertriebenen in die Grenzlager abzuschieben.[13] In ihren Verlautbarungen wiesen der UNHCR und die verantwortlichen pakistanischen Behörden stets darauf hin, dass die Flüchtlinge »freiwillig« in diese Lager übersiedelten. Die Organisation Human Rights Watch (HRW 2001), die dieser Behauptung einer kritischen Prüfung unterzog, kam in ihrem Bericht zu dem Schluss: »Flüchtlinge in Pakistan befinden sich in einer auswegslosen Situation. Sie können entweder in die Lager gehen, die näher an Afghanistan liegen, wo ihre Sicherheit aber nicht garantiert werden kann, oder sie können in Peshawar bleiben, wo die Unterstützung mit Lebensmitteln und eine Unterkunft im Winter nicht gesichert ist.« Das heißt, viele hatten überhaupt keine Wahl. Vor allem Frauen mit Kindern und ältere Alleinstehende konnten nicht untertauchen und mussten sich mit dem Transfer in diese Transitlager abfinden.

Schlussbemerkungen

Zusammenfassend lässt sich an der Art und Weise, wie die afghanischen Flüchtlingsbewegungen in den letzten 25 Jahren im Iran und in Pakistan aufgenommen oder aber ausgegrenzt wurden, ein internationaler Wandel des Umgangs mit Flüchtlingen erkennen. In den achtziger Jahren stärkte der Kalte Krieg die Warlords, aber soziale Bewegungen konnten ihnen entgegenwirken und beförderten das Entstehen einer iranisch- bzw. pakistanisch-afghanischen Migrationsgesellschaft. So verwandelten sich Lager in Vororte von Großstädten.

Ab Ende der neunziger Jahre wendeten sich die Regierungen der USA, Europas und Australiens gezielt den afghanischen Flüchtlingen zu: Eine weltweite Flüchtlingskrise wurde ausgerufen. In Pakistan und im Iran begannen die Behörden mit der Erfassung und Drangsalierung der Geflohenen. Unter dem Vorzeichen des US-Kriegs in Afghanistan entstanden Internierungszentren. Die eingangs zitierte „Hilfskoalition für die Leidtragenden“ (Kofi Annan) trug ihren Namen zu Unrecht: denn der humanitäre  Anspruch in der Flüchtlingspolitik wurde hier aufgegeben, Hunger und Repression wurden Teil der Lagerpolitik. Wer konnte, floh in die »Illegalität«.

Nachzutragen bleibt, dass derzeit die Vereinigten Staaten ihre »heimlichen Gefangenen« aus aller Welt in diese afghanisch-pakistanische Region der Grenzlager, der Minen und der sozialen Unzugänglichkeit verschleppen. Das Lager von Guantanamo wird unter dem Druck der internationalen Aufmerksamkeit allmählich aufgelöst und durch ein Netz von Haftzentren vor allem in dieser Region ersetzt (The Guardian, 19. März 2005).
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Als Bildunterschrift für eine der Karten:

UNDP und FAO hatten bereits 1997 mit dem »humanitarian mapping« begonnen: Im Internet kann man für diese frühen Jahre der Hungersnot in Afghanistan Landkarten und Programme finden, welche die verschiedenen Aktivitäten der internationalen Organisationen und die soziale Lage der Bevölkerung, auch der Flüchtlinge, verzeichnen (unter: http://www.pcpafg.org). Aus dieser Initiative ging das »Humanitarian Information Centre for Afghanistan« hervor, das im Oktober 2001 seine Arbeit aufnahm. Es sollte alle internationalen »humanitären« und militärischen Aktivitäten in und um Afghanistan nach dem Anschlag vom 11. September 2001 bündeln. Im Afghanistankrieg erstellte dann das US State Departement täglich ein »standardisiertes, koordiniertes GIS-Karten-Produkt, das auf dem breiten Spektrum der Quellen der US-Regierung, der Vereinten Nationen, der Medien und der NGOs beruhte« (Schwartz 2002). Als sich nach dem Krieg abzeichnete, dass mit dem Segen der UNO ein neues Protektorat entstehen würde, wurde Anfang Januar 2002 unter dem Dach des »UN Humanitarian Coordinator for Afghanistan« und der UNDP in Kabul ein Büro für die gesamte militärisch-humanitäre Nachkriegsintervention eröffnet. Es trägt den Namen »Afghanistan Information Management Service« (AIMS). Sein Projektmanager Paul Currion leitete vorher die gleichgeartete Zentrale im Kosovo. Die geographischen Basisinformationen stammen aus sowjetischen Afghanistan-Karten und den Geodaten des US-Verteidigungsministeriums (vgl. IRIN Islamabad, 9.1.2002 u. http://www.aims.org.pk).

Bibliographische Angaben:

Dietrich, Helmut (2005): Afghanische Flüchtlinge zwischen Kaltem und Antiterror-Krieg. In: Becker, Jochen u.a.: Kabul-Teheran. Halle 2005, i.E.