Camps de réfugiés aux nouvelles frontières extérieures
(2004)
2ième partie
Cet article a été
écrit par Helmut Dietrich en février 2004. L’Union
Européenne s’est entre-temps élargie. Peu avant l’entrée des nouveaux
membres,
des gens de différents pays de l’Est se sont réunis avec les
organisateurs de
la conférence NEURO de Munich à Varsovie. Leurs réflexions portaient
sur
l’organisation, pour l’été 2004, d’un «No-border Tour» le long des
nouvelles
frontières extérieures de l’Europe.
La
plupart des nouveaux adhérents à l’UE s’apprêtent à réviser leurs
lois sur l’asile et le droit des étrangers. Le débat porte sur la
manière dont
la protection des frontières sera reliée au système des camps: les
réfugiés
doivent-ils déposer leur demande d’asile dès la frontière, avant d’être
dirigés
par la police des frontières sur la structure adéquate? Cette même
police étant
également compétente en matière d’expulsion et de refoulement, elle se
verrait
ainsi attribuer un pouvoir exécutif en matière de procédure d’asile,
une
orientation législative qui a son fondement dans l’existence des camps.
Si
on consulte sur Internet la carte actuelle du HCR (www.unhcr.ch) et
les projets de financement de l’UE (tel que le plan PHARE), force est
de
constater que les camps aux nouvelles frontières extérieures seront de
plus en
plus nombreux.
25
camps aux nouvelles frontières de l’Europe
En
Slovénie, la politique du gouvernement vise le «corridor de
migration des Balkans», tel que défini par le programme PHARE. Tous
les
camps sont concentrés à la frontière croate où on arrête actuellement
un plus
grand nombre de personnes (soit 15.339, de janvier à septembre 2000)
qu’aux
frontières de l’Allemagne avec la Pologne et la République Tchèque. Le
pays
dispose actuellement de trois camps pour demandeurs d’asile et
personnes
passibles d’expulsion dont le plus important est le centre de la police
des
étrangers à Ljubljana, avec des postes extérieurs à la nouvelle
frontière de
l’UE dans le village de Prosenjakovci, près de Murska Sobota et sur un
ancien
terrain militaire dans le village de Veliki Otok près de Postojna. La
situation
à Ljubljana, où jusqu’à 500 personnes peuvent être entassées dans des
locaux
exigus, est jugée particulièrement inhumaine, même selon des rapports
officiels
de l’ONU. C’est pourquoi PHARE présente la construction de camps aux
frontières
extérieures comme une mesure permettant d’atteindre les normes
internationales
en termes de droits humains. Pour les années 2003-2004, 5,75 millions
d’euros
sont prévus à cet effet, dont 2,55 millions du fonds PHARE. L’Allemagne
et
l’Autriche encouragent la surveillance armée des frontières et
l’installation
de camps. Presque tous ces camps – il y en a huit en tout – qu’ils
soient
nouvellement construits ou aménagés dans des bâtiments déjà existants,
sont
situés à la frontière sud et sud-est avec la Croatie. (…)
En
Hongrie, deux camps sont installés à la frontière croate et six aux
frontières serbes et plus loin en direction de la Roumanie. En été
2003, l’UE a
ordonné la construction et la rénovation de ces camps, dans un délai de
six
mois à un an, accordant pour cela la somme de 3,89 millions d’euros.
A
la frontière extérieure de la République Slovaque on trouve le camp
de Segovce.
Les
six camps de Pologne sont presque tous situés dans l’est de la
région frontalière avec la Biélorussie. La Lituanie a un camp à
Pabrade, tout
près de la frontière biélorusse.
En
Estonie, les camps d’Iluka et Aa sont juste avant la frontière
russe.
Ces
25 lieux constituent le gros de la constellation des camps dans les
nouveaux pays membres de l’UE. Les travaux sont financés par des fonds
européens. C’est là que les requérants d’asile seront hébergés, selon
les
textes officiels. Mais on sait bien qu’à la périphérie européenne, la
distinction faite entre camps pour l’enregistrement des requérants
d’une part
et pour l’internement des personnes refoulées d’autre part ne sont
qu’une vue
de l’esprit. Tous les réfugiés savent bien qu’il vaut mieux ne pas en
sortir si
on ne veut pas prendre le risque d’une expulsion hors procédure.
L’histoire
de la plupart de ces centres de rétention durant la dernière
décennie est plutôt sombre. Celui de Pabrade en Lituanie en est un
exemple: la
violation des droits humains y a été attestée par de nombreux documents
et
dénoncée devant l’opinion internationale. Dans le cadre du processus
d’adhésion
à l’UE, il aurait été facile de transférer ces camps à l’intérieur du
pays et
de les soustraire ainsi à l’autorité souvent arbitraire de la police
des
frontières et de la police locale. Cela n’a pas eu lieu. Au contraire,
ils sont
aujourd’hui renforcés et rénovés grâce aux fonds du plan PHARE.
Si
tous ces camps accueillent chacun de 50 à 500 personnes, on arrive à
quelques milliers de places disponibles dès l’adhésion des nouveaux
pays à
l’UE. Tant qu’il n’existe pas de nouvelle réglementation sur les pays
tiers, il
ne faut pas surestimer la capacité d’accueil de ces camps – en
comparaison avec
ceux de l’Europe de l’Ouest. Pour l’instant, ils font partie d’un
système de
dissuasion au sein des nouveaux pays membres: internement de certains
groupes
de réfugiés, peur du refoulement à la frontière toute proche, ou
expulsions
hors procédure constituent la réalité actuelle.
Les
camps aux frontières extérieures représentent une menace pour tous
les réfugiés, y compris peut-être pour les personnes pour l’instant
tolérées et
considérées comme non-expulsables en Europe de l’Ouest. Une fois mis en
place,
ils pourront demain servir à d’autres fins. Bientôt peut-être
assisterons-nous
au transfert forcé de ce type de réfugiés, y compris ceux provenant
d’autres
pays de l’Union et quand de ces camps on expulsera en toute légalité,
le
processus de précarisation au sein de l’UE aura alors atteint une
nouvelle
dimension. Que des Etats industrialisés portent la guerre dans un pays
d’où
partent des flux de réfugiés, et on aura droit à la prochaine campagne
sur
l’imminence d’une invasion massive, ce qui risque de servir de
justification à
des internements massifs et au remaniement rapide de la gestion de
l’asile dans
les nouveaux pays membres, et peut-être dans toute l’UE. L’existence de
ces
camps pourrait servir de catalyseur pour ce qu’on appelle dans l’UE
«l’harmonisation de la politique d’asile et d’immigration». Les
gouvernements
des pays du «noyau dur» de l’Europe ne manqueront pas de les utiliser
dans le
cas d’un exode massif.
Au
début de la dernière guerre en Irak, le gouvernement britannique
lançait le débat sur une nouvelle politique des camps dans l’UE, avec
un texte
intitulé «une nouvelle vision pour les réfugiés». En plus des
zones
d’accueil autour des territoires en guerre, ce texte prévoyait des Transit
Processing Centres (TPC) à l’extérieur des frontières de l’UE. Ces
centres
seraient destinés à la rétention et au filtrage des requérants d’asile,
assurés
notamment par une future autorité européenne d’asile, assistée par le
HCR et
l’OMI (Office des Migrations Internationales). Petit à petit, toutes
les
procédures d’asile de l’UE pourraient être transférées aux TPC. En
d’autres
termes: selon cette conception, soit les nouveaux réfugiés échouent
dans des
camps proches de leur pays d’origine, soit ils sont ramenés des quatre
coins de
l’Europe dans les camps de la périphérie de l’UE 1.
Cette
proposition tient compte des «points faibles» de la politique de
la forteresse Europe et promet d’y remédier. L’harmonisation européenne
en
matière d’asile et d’immigration n’aurait quasiment pas progressé
depuis dix ans
– mise à part la politique des visas et les refoulements par charter.
Au sein
de l’UE, le Conseil des ministres «Justice et Affaires Intérieures»
(JAI), au
lieu de travailler à une politique commune, débat des acquis de la
politique
d’asile au niveau national, et en cas de désaccord, prend tout
simplement acte
des différents entre les Etats membres. Par contre, le document
britannique
promet qu’en installant une constellation de camps à sa périphérie, la
politique d’asile et d’immigration pourra atteindre le niveau souhaité
d’uniformisation et d’efficacité. Les éternels marchandages entre Etats
membres
de l’UE cèderont la place à un autre principe: des commissaires
administrateurs
européens pourront être délégués aux frontières extérieures, échappant
de fait
à tout contrôle parlementaire. Une pseudo légitimité leur sera conférée
grâce à
la collaboration avec le HCR et l’OMI,
qui dès le début seront associés à la gestion des camps et à la
procédure
d’asile.
Mais
la proposition britannique a connu dans la société
ouest-européenne le même destin que le texte stratégique sur l’asile et
l’immigration soumis en 1998 par la présidence autrichienne de l’UE,
qui
répandait la même odeur de domination géopolitique. Ces deux «projets
visionnaires» ont permis à une opinion critique de se structurer en
Europe de
l’Ouest. Bien au-delà du domaine de la politique d’asile, elle a brisé
le
silence impuissant que faisait régner la montée en puissance
militaro-politique
de l’UE.
Le
HCR a tenté d’apaiser les critiques en apportant des modifications
de détails à la proposition britannique. A l’occasion d’une réunion
informelle
du Conseil des ministres de l’Intérieur à Veria le 28 mars 2003, Ruud
Lubbers,
Haut commissaire aux réfugiés, a certes préconisé la mise en place de «centres
fermés» pour les «migrants économiques», majoritaires selon
lui. Les
représentants de l’UE, de même que ceux du HCR en deuxième instance,
auraient à
traiter les demandes d’asile. Mais les camps devraient se situer non
pas à
l’extérieur mais à l’intérieur des nouvelles frontières de l’UE, donc
au sein
de la forteresse Europe.
Cette
contre-proposition du HCR a été essentiellement perçue comme une
atteinte à la protection des réfugiés. L’UE ne peut pas découper le
droit
d’asile universel selon des critères géographiques. Quelques semaines
plus
tard, le HCR tirait un bilan désastreux de cette affaire en déplorant
que «les
experts, les représentants des gouvernements et les médias, sans parler
de
l’opinion publique, sont complètement désorientés et ne savent plus qui
a
proposé quoi. (…) Dans ce désastre politique il n’y a pas de vainqueur.»
Au
sein du HCR la controverse semble continuer: la protection des
réfugiés doit-elle être subdivisée selon les territoires, si oui de
quelle
manière, et comment peut-elle être intégrée à la géopolitique de l’UE?
Lors
d’un conseil des ministres à Dublin, le 22 janvier 2004, Ruud Lubbers
déclarait: «Quelques-uns parmi les futurs Etats membres
ne disposeraient en
ce moment que de 15 à 20 employés pour traiter les demandes d’asile
(…). Après
l’élargissement de l’UE en mai, il faut s’attendre à un effondrement du
système
d’asile dans ces Etats. C’est pourquoi le HCR propose d’instaurer une
procédure
unique pour des catégories déterminées de requérants d’asile dans des
centres
de l’UE, au lieu de mener les procédures au niveau national. Le
personnel
expérimenté de toute l’UE pourrait ainsi y effectuer les contrôles de
tous les
nouveaux requérants d’asile.»
Ce
qui revient donc à promouvoir encore davantage la proposition d’une
procédure rapide dans les camps de réfugiés, les «centres» aux
frontières
extérieures de l’UE. Dans cette prise de position du HCR, la phrase qui
suit
donne particulièrement à réfléchir: «effondrement du système
d’asile» –
que veut-il dire par là? Dans la seule Lettonie, 800 personnes
travaillent pour
le département de la nationalité et des affaires d’immigration; les
pays
d’Europe Centrale et Orientale ((PECO) reçoivent actuellement peu de
demandes
d’asile et il n’y a pas de raisons que celles-ci augmentent avec
l’adhésion à
l’UE: de nombreux demandeurs d’asile n’attendent pas la décision mais
vont
rejoindre des parents ou des connaissances en Europe de l’Ouest. Cette
situation irrite les administrations des étrangers et les ONG engagées
au point
qu’elles préfèrent ne pas en parler. Et on répète comme une litanie que
les
pays de transit de l’Europe de l’Est sont devenus des pays d’accueil.
Selon les
pronostics du HCR, une augmentation brutale des demandes d’asile ne
peut être
provoquée que de deux manières: soit par un exode massif, soit par un
transfert
sur une grande échelle des demandeurs d’asile de l’Europe de l’Ouest
vers les
nouveaux pays membres. Toutefois, le simple fait d’adhérer n’implique
pas un
tel développement 2:
pourquoi le système de l’asile devrait-il s’effondrer dans ces pays?
Rien n’est
moins certain pour le moment – sauf si l’on suppose que les
administrations
européennes vont emprunter de nouvelles voies. Rappelons-nous
l’internement de
personnes tolérées dans des «centres de départ» allemands
effectués en
toute illégalité.
Si
l’on tente d’avoir une analyse d’ensemble des internements décrits,
de l’installation des camps dans les nouveaux pays membres et du débat
stratégique, on s’aperçoit que tout ceci se passe en même temps, et que
le
contexte de guerre est largement évoqué. On agite le spectre d’un exode
massif
en provenance de régions touchées par des conflits. Les différences
sont tout
aussi nettes: alors que la proposition britannique argumente selon les
intérêts
des pays du noyau dur de l’Europe dans un contexte de gestion
mondialisé du
flux de réfugiés, les systèmes d’asile des nouveaux pays membres
s’efforcent de
redorer leur blason en faisant la démonstration qu’ils sont capables de contrôler efficacement ces flux. Les PECO
sont ainsi amenés à dépendre des commissariats de l’UE, ce que personne
ne
souhaite vraiment analyser. En Europe on voit émerger une mentalité
administrative hostile aux réfugiés, avec des structures centralisées
et des
lieux à la périphérie, mais qui peut se passer d’ordres de la
hiérarchie. Les
camps aux frontières extérieures pourraient devenir un projet commun
pour les
ministres JAI de l’UE après son élargissement.
La
teneur «impériale» de la proposition britannique a déclenché une
critique des projets européens en termes de démantèlement de l’asile et
de la
prévention des migrations dans leur ensemble. On ne peut
malheureusement pas en
dire autant au sujet des méthodes d’internement décrites, pas plus que
sur la
construction effective des camps, le phénomène s’il est perçu ne l’est
que
localement. A nous de faire le lien entre la critique stimulante d’une
conception hostile aux réfugiés et celle de ses développements concrets:
- en
prenant contact avec des réfugiés et des immigrés menacés d’internement;
- en
essayant de comprendre ce que la politique des camps aux
frontières extérieures a à voir avec la guerre et la mondialisation;
- en
se mettant en réseau avec les groupes qui vont repérer ces camps
sur place qui pourront fournir des réponses sur les questions
suivantes:
s’agit-il de structures fermées (de prisons), et le cas échéant, où
sont les
failles du système? Quelle est la situation sociale des réfugiés et des
immigrés qui s’y trouvent. Que faire pour que les nouveaux camps
restent vides?
Comment faciliter la continuation de la fuite pour que les personnes
atteignent
les destinations de leur choix et
assurer la liberté de mouvement dans les nouveaux pays membres de l’UE?
Helmut Dietrich
FFM
*
Centre de
recherches sur la fuite et les migrations de Berlin www.ffm-berlin.de
1.
En comparaison, on
a cité l’exemple de l’Australie. Ce pays a appliqué sa politique de
noyau
continental et de la périphérie des îles à la «solution Pacifique» de
la
question des réfugiés. Les MPC (Migrant Processing Centers) sur les
îles de
Manus et Nauru sont gérés par l’OMI dans le cadre du projet OPAB
(Off-Shore
Processing of Australia-bound Irregular Migrants)
2.
L’accord de Dublin
a remplacé «l’accord de réadmission» ce qui signifie dans la pratique
l’obligation de prouver par quels pays de la nouvelle UE un réfugié est
passé