État d’urgence pour les réfugiés

(2005)

Frontière franco-espagnole, avril 2005 : plus de deux cents sans-papiers indiens et pakistanais sont arrêtés. Ils viennent d’Allemagne et d’Italie. Leur but : la régularisation,  alors possible en Espagne. Reconduits vers la France, ils indiquent qu’ils ne comprennent aucune langue européenne et ils sont de nouveau laissés dans l’illégalité. En effet aucun interprète n’est disponible dans les centres de rétention. Mohamed, 31 ans, déclare: « Quel déshonneur ! depuis dix ans en Europe et toujours pas de papiers ! ». Comment a-t-on fait d’eux des hors-la-loi ? Le début de l'histoire, c’est leur entrée en Europe.

Pendant des décennies la Pologne a ouvertement critiqué la RDA, la RFA ou d’autres pays, lorsque ceux-ci prenaient des mesures limitant l’immigration et les possibilités de circulation.

Depuis la fin des années soixante-dix, et malgré la fermeture officielle des frontières, les immigrants polonais maintenaient, un commerce de détail entre Odessa, Lviv, Kiev, Francfort, Berlin Ouest et Hambourg. C’était une économie de survie, à laquelle participaient des marginaux alternatifs, d’anciens sidérurgistes et des employées des usines de textile licenciées. Selon les circonstances, on passait la frontière en tant que touriste, réfugié ou sans-papier. Cette liberté de circulation « de fait », qui s’est progressivement mise en place, constituait une opposition au « rideau de fer » de la guerre froide, tout autant qu’au régime frontalier  institué par les accords de Schengen. Ces chemins risqués et criminalisés sont aujourd’hui empruntés par les réfugiés et les migrants du Sri Lanka, d’Inde ou du Pakistan, qui cherchent à rejoindre l’Europe de l’Ouest.

Lech Walesa lui même, politicien pro-occidental, rétorque en 1992 à la revendication isolationniste allemande : « Nous n’arrêterons pas ces hommes d’Europe de l’Est et d’Asie, de plus nous n’en sommes pas capables. Nous leur élèverons une haie d’honneur et nous les enverrons chez vous »[1]. Il n’y a pas eu de haie d’honneur, mais la première phrase de la citation a, dans une certaine mesure, gardé sa validité : le cordon sanitaire construit par l’Europe de l’Ouest au cours des années 1990 s’est révélé poreux. Est-ce que quelque chose a changé depuis que la Pologne a adhéré à l’UE ? Comment la Pologne a-t-elle intégré l’Europe ? Comment actuellement l’arbitraire croît alors que quelques portes restent ouvertes? C’est ce que nous  traiterons dans cet article.

Avec un petit groupe de chercheurs berlinois, nous avons, depuis 1996, essayé d’analyser empiriquement les répercussions en Pologne de la politique allemande et européenne concernant les réfugiés et les migrations. Nous nous sommes rendus dans une région frontalière et avons comparé la situation des deux côtés de la frontière. A l’aide de notre recherche militante, nous voulions rendre le soutien des sans-papiers socialement acceptable sur place, et faciliter ainsi la poursuite de leur fuite vers Berlin, Hambourg ou Paris. En 1993, le gouvernement allemand avait radicalement restreint le droit d’asile et avait déclaré que la Pologne, comme tous les États voisins, était un « État-tiers sûr ». Certes, les États parties à la Convention Schengen avaient déjà conclu, avec la Pologne, un accord de réadmission en 1991, mais l’accord germano-polonais de 1993 a, le premier, permis que les réfugiés et les immigrants venant de la région frontalière est-allemande soient renvoyés dans un délai de quarante-huit heures vers la Pologne. Dans les années 1990, ces renvois ont concerné des milliers de personnes – allant parfois jusqu’à 10000 – par an.. En moyenne, le nombre de personnes réadmises se situait entre 3 000 et 5 000 par an. La pratique germano-polonaise a vite été prise comme modèle. Non seulement les États d’Europe occidentale ont conclu des accords de réadmission avec une multitude d’autres États sur la même base, mais cela a provoqué un effet dominos puisque l'isolationnisme s’est reproduit à l’Est. La Pologne s’est en effet mise immédiatement à rejeter les sans-papiers plus loin vers l’Est, en Ukraine essentiellement.

Les résultats de notre recherche montrent que, dans la région allemande limitrophe de la Pologne, la population a activement contribué à l’arrestation de voyageurs sans-papiers. Selon des statistiques officielles, la dénonciation était à  l’origine, de 50 à 75 % de toutes les arrestations effectuées dans la région frontalière. Du côté polonais, ce système n’a toutefois pas fonctionné. La police aux frontières polonaise, subventionnée par l'Allemagne, a certes repris les normes allemandes jusqu’au moindre détail technique, mais le quota de dénonciations est resté complètement insignifiant. Bien au contraire, les chômeurs et « petits gagne-sous » ont prêté assistance aux migrants contre rémunération, comme il ressort de nos observations des procès, surtout à Francfort (Oder). Les statistiques des condamnations en Allemagne confirment enfin notre impression que ce ne sont généralement pas des grandes organisations criminelles qui étaient à l’œuvre, mais de petits réseaux dispersés et pauvres, grâce auxquels les sans-papiers ont péniblement progressé dans cette région.

Au cours des dernières années, la frontière germano-polonaise est devenue une région plus calme. La police allemande aux frontières arrête aujourd'hui beaucoup plus de sans-papiers aux frontières autrichienne, française, danoise et du Bénélux (15 991 personnes en 2002), qu’à la frontière entre l’espace Schengen et la Pologne (1974 personnes en 2002 ). Difficile de dire si ce nombre correspond à un recul effectif des entrées clandestines par la frontière germano-polonaise ou si cela renvoie à l’image d’un comportement changeant dans les contrôles de police.

    De multiples accords de réadmission

La Pologne a signé des accords de réadmission avec : la Bulgarie (1993), la République tchèque (1993), la Moldavie (1994), la Roumanie (1993), la Slovaquie (1993), la Slovénie (1996), l’Ukraine (1993), la Hongrie (1994),  la Lituanie (1998),

La réadmission en cas de dispense de visa  a été décidée avec la Lettonie (1992) et avec l’Estonie (1993). Des accords de réadmission sont en négociation avec l’Arménie, le Kazakhstan et le Vietnam. La Pologne n’a toujours pas conclu d’accords de réadmission avec la Biélorussie et la Fédération russe, mais, selon les indications de la police aux frontières polonaise, les immigrants illégaux seraient aussi expulsés vers ces deux pays.

Selon les autorités polonaises, l’accord de réadmission avec la Lituanie de 1998 serait d’une grande importance dans la mesure où, à cet endroit, se trouverait un itinéraire principal d’immigration vers l’Europe occidentale. L’accord prévoit le renvoi des ressortissants des pays tiers, y compris des demandeurs d’asile. Mais il ne se réfère en aucune manière à la Convention de Genève. Il ne prévoit pas de garantie d'accès à une procédure d’asile.

Avec l’adhésion de la Pologne à l’UE, les dispositions de Dublin II remplacent l’accord de réadmission germano-polonais. Les acteurs de l’expulsion ne sont plus les polices aux frontières, mais les autorités statuant sur l’asile – du côté allemand, il s’agit de l’organisme fédéral pour la migration et les réfugiés, et du côté polonais de l’autorité pour le rapatriement et les étrangers. A la place des preuves hasardeuses et présumées relatives à l'itinéraire polonais, il y a maintenant Eurodac. La Pologne a reçu jusqu’à présent treize appareils pour prendre et enregistrer, dans le système Eurodac, les empreintes digitales de tous les demandeurs d’asile et des voyageurs entrés illégalement. Ce système permet de savoir si une autre demande d’asile a été déposée dans un autre État de l’UE. Selon une mission exploratrice d’ONG allemandes la Pologne a reçu, au cours du deuxième semestre 2004, 1 320 demandes de réadmission dans le cadre de la procédure de Dublin. Elles émanent d’autres pays de l’UE, surtout d’Allemagne, et 1 182 d’entre elles ont reçu une réponse positive. La plupart des reconduites à la frontière suite à l’accord germano-polonais Dublin II concernent des immigrants tchétchènes. Ceux-ci ont souvent été placés dans des centres de rétention dès la réception de leur demande d'asile, les autorités entrevoyant la possibilité de les renvoyer sur la base des critères de Dublin II.

Un autre objectif fondamental de notre travail était d’entrer en contact en Pologne avec des personnes placées dans des centres de rétention. Des centres de rétention de 400 places, financés par l'Allemagne, ont été ouverts  après la conclusion de l’accord de réadmission germano-polonais, mais occupés seulement à partir de 1996, la Cour constitutionnelle polonaise s’y étant auparavant opposée. Le 16 et le 17 octobre 1996, nous avons pu alors rendre visite à cent vingt-deux Pakistanais, Bangladais, Indiens, Afghans, et Tamouls sur les cinq cents détenus environ que comptent les centres d’arrestation de la police de Konin, Pila et Elbach. Nous avons pu nous entretenir pendant dix-sept heures avec eux. Ils ne savaient pas où ils étaient, ne connaissaient pas le motif de leur arrestation, et tous avaient essayé en vain de déposer une demande d’asile. Nous avons pu  obtenir  la libération de ces détenus, car à cette époque les demandeurs d’asile ne pouvaient légalement pas être retenus dans des centres de rétention fermés. Pour une majeure partie d’entre eux, ils n'ont pas poursuivi leur recherche d’asile en Pologne, mais sont partis avec leurs parents et leurs proches en Europe de l’Ouest.

La Pologne a commencé, en juillet 1997, à reprendre les acquis de l’UE et des accords Schengen ; en juillet 2002, les négociations pour l'adhésion ont été achevées sur le chapitre de la coopération dans les secteurs de la justice et des affaires intérieures. C’est alors qu’a commencé, dans le cadre de la stratégie d’adhésion, une deuxième phase de transferts de méthodes administratives et de technologies de contrôle de l’Europe de l’Ouest vers l’Europe centrale. Un point important, qui ne peut être détaillé ici, est le renforcement de la frontière Est polonaise. Il s’agit en particulier de la nouvelle politique d’entrée et de visa à la frontière Est, ainsi que de la politique des camps et des mesures coercitives par rapport au plus grand groupe de réfugiés, les Tchétchènes.

    Des nouveaux visas

Conformément au règlement du gouvernement du 11 janvier 2000 sur l’adaptation de la politique d’octroi des visas aux standards de l’UE, la Pologne a instauré le visa à l’égard de l’Azerbaïdjan le 14 août 2000, de la Géorgie le 14 août 2000, du Tadjikistan le 17 octobre 2000, du Kirghizstan le 19 novembre 2000, du Turkménistan le 21 octobre 2000, du Kazakhstan le 12 janvier 2000, de la Moldavie le 11 février 2000, de la Mongolie le 5 mai 2001, de Cuba le 3 février 2002. L’instauration d’un visa pour les personnes en provenance d’Ukraine, de la Fédération russe et de la Biélorussie s’est heurtée à la résistance ouverte de la population Est polonaise qui a bloqué les rues. C’est pourquoi le gouvernement polonais a retardé cette étape au 1^er octobre 2003, peu de mois avant l’adhésion à l’UE. En mars 2005, le nombre de visiteurs venant d’Ukraine, de la Fédération russe et de Biélorussie a encore atteint des sommets, comme avant l'introduction des visas. Des visas gratuits, bon marché et à entrées multiples sont délivrés et les consulats polonais évaluent à 1 % le nombre de refus de visas.

Il n’y a toujours pas de registre national des visas conforme aux normes de l’UE. Les consulats et ambassades polonais qui doivent faire face, à cause de la nouvelle politique d’octroi de visas, à un plus grand nombre de tâches, n’ont pas encore reçu les appareils qui leur permettront de détecter les faux passeports.

Avec la nouvelle politique d’octroi de visas, la frontière Est polonaise devenue la frontière extérieure de l’UE a soudainement pris de l’importance, car c’est la limite ultime que ne doivent pas franchir les réfugiés indésirables[2]. Ceci a été renforcé par la dernière réforme législative. La « loi de protection des étrangers » (2003) prévoit en effet qu’une personne qui ne dispose pas de papiers d’entrée, mais qui veut demander l’asile en Pologne, doit déposer sa demande au bureau de la police aux frontières et y exposer les raisons de sa fuite. Si sa demande n’est pas rejetée parce qu’on considère qu’elle est manifestement infondée, ou  parce qu’on fait valoir le règlement relatif aux pays tiers ou pays d’origine sûr, le demandeur d’asile peut être détenu dans un centre fermé pour un mois, durée qui peut être prolongée jusqu’à un an (la loi ne permet que peu d’exceptions à cet enfermement ; elle le fait par exemple en cas de maladie lourde)[3]. Surtout, ces dernières années  les demandes d’asile faites à la police aux frontières ont souvent été rejetées,  les demandeurs d’asile étant refoulés après avoir parfois attendu jusqu’à sept jours au contrôle frontière.

Il n’y avait jusqu’ici qu’un « centre fermé » en Pologne à Leznowola, 50 km au sud de Varsovie sur un ancien territoire militaire, à proximité de l’aéroport. Sa capacité est de cent trente et une places et le temps de séjour moyen actuel est de quatre à cinq mois. Lorsque le Comité européen contre la torture (CPT) a visité la prison (en 2000), 65 % des occupants étaient des demandeurs d’asile. Quatre centres fermés financés par l’UE sont actuellement en construction à la frontière Est polonaise. Les deux douzaines de centres de rétention de la police et de la police aux frontières (qui représentent environ sept cents places) et  les quelque cinq cents places existant dans les cellules de la police aux frontières, qui devaient être utilisées seulement pour assurer la reconduite à la frontière et le renvoi au pays d’origine, sont aujourd’hui remplis de réfugiés. La législation prévoit de placer en détention les demandeurs d’asile arrivés sans-papiers ou même avec un visa . Manifestement quelques réfugiés sont conduits directement dans le centre d’admission de Debak, au sud de Varsovie, ou dans un des seize foyers pour demandeurs d’asile, qui se trouvent en majeure partie à la frontière Est du pays. Ces foyers menacent dans ces circonstances de se transformer en camps fermés. La surpopulation qui oblige à installer des lits dans les cantines, le manque d’accès aux soins médicaux et sociaux, la transformation du personnel administratif en geôliers, un chauffage qui ne fonctionne pas, l’absence d’eau chaude et de vêtements chauds et une alimentation très insuffisante complètent ce tableau de camp surchargé. En 2003 et 2004, des grèves de la faim ont été déclenchées dans la plupart des camps et, de manière plus sporadique, des révoltes et des manifestations.

Même si les reconduites à la frontière ont pris en Pologne une ampleur effrayante, l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne ou aujourd’hui la Libye affichent des chiffres beaucoup plus élevés[4]. Comme en Europe occidentale, le groupe de ceux qui sont indésirables mais qui ne peuvent pas être reconduits à la frontière grandit. Comparé à l’ensemble de l’immigration vers la Pologne, ce groupe ne représente qu’une quantité insignifiante mais, comme partout dans l’Union européenne, il provoque la rage de l’administration. Dans ce cadre, la rétention des demandeurs d’asile sans visa est à prendre en compte. Les différentes mesures nationales visent évidemment à détruire le calme relatif que les migrants en transit avaient auparavant trouvé en Pologne.

Qui sont les demandeurs d’asile en Pologne ? Dans les années 90, de quelques centaines par an, les demandes d’asile sont passées à quelques milliers. La plupart étaient des demandeurs d’asile ayant été déboutés en Allemagne qui ont déposé une demande d’asile en Pologne.

Ils venaient surtout du sud de l’Europe, de la Yougoslavie en guerre, d’Arménie, d’Afghanistan et du sud de l’Asie. Environ la moitié des demandeurs d’asile disparaissaient vers l’Ouest avant la fin de la procédure, le taux de reconnaissance de la qualité de réfugié en Pologne ayant toujours été plus bas que dans la plupart des pays de l’UE.

La fonction d’amortisseur dans la politique migratoire et d’asile prise par la Pologne est claire: il y a un re- transfert de l’ouest vers l’est et non dans l’autre sens. Le système a surtout pour l’Allemagne une fonction de soulagement à court-terme. Entre temps, les réadmissions vers la Pologne et les demandes d’asiles qui sont liées, sont à la baisse. Le système de Dublin II n’y change rien. L'entrée régulière pour les ressortissants d’Asie centrale et du sud est devenue impossible. Les seuls qui traversent l’Europe facilement, la plupart du temps en train, sont les réfugiés tchétchènes qui vont à la frontière polonaise et demandent l’asile . En 2004, sur les 8 058 nouveaux demandeurs d’asile, 7 182 étaient des Tchétchènes. La moitié d’entre eux avaient moins de dix-huit ans. Les trois-quarts des demandeurs d’asile tchétchènes seraient ensuite passés de la Pologne vers la République tchèque ou vers l’Europe de l’Ouest, du moins selon les statistiques de 2003. Le taux de reconnaissance de la qualité de réfugié accordé sur la base de la Convention de Genève aux demandeurs d’asile tchétchènes est faible. De 1994 à 1999, seuls quatre demandeurs ont obtenu le statut ; en 2002, ils étaient 209 et, actuellement, le taux de reconnaissance est d’environ 9 %.

Pendant le processus d’adhésion, le système d’asile polonais a été réorganisé de manière à s’aligner sur les normes allemandes et européennes. Après plusieurs propositions et reformulations , une loi sur les étrangers et sur la protection des étrangers entrée en vigueur le 1^er septembre 2003, prévoit la séparation claire entre les réfugiés et les migrants, et reproduit jusqu’au moindre détail les normes de Schengen. .L’article 3 de la loi prévoit, à côté du statut de réfugié selon la Convention de Genève, la définition d’un autre statut qui permet de percevoir les prestations sociales pendant un an, de se voir accorder l’asile en fonction des intérêts de la Pologne, qui permet aussi au gouvernement d’accorder une protection temporaire en cas d’afflux massif, enfin et surtout d’octroyer le statut de pobyt tolerowany , c’est-à-dire de « débouté toléré » valable un an. Ce statut a été spécialement conçu pour les réfugiés tchétchènes qui ne peuvent donc être expulsés après le rejet de leur demande d’asile mais qu’on empêche de continuer à fuir pour rejoindre les membres de leur famille en Europe de l’Ouest. La perspective que leur offrent ainsi les services publics est totalement désespérante. L’utilisation des  pobyt tolerowany rend possible l'exercice d'un contrôle, de pressions par l'État polonais sur ce groupe, qui ne peut s'appuyer que sur ce statut extrêmement précaire (caractérisé par une absence de droits sociaux ou médicaux) pour ne pas tomber dans l'illégalité.

Aux demandeurs d’asile à la frontière, il faut ajouter les personnes entrées régulièrement qui déposent leur demande d'asile directement à Varsovie auprès de l'administration pour le rapatriement et les étrangers (Urzad do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców – UriC), qui statue sur l'asile. A un étage, la cohue règne pour le dépôt de la demande ; à l'étage au-dessus, se trouve l'administration nationale pour l'asile, avec ses décideurs, les conseillers européens et les planificateurs de la migration. L'URiC correspond à la première instance de décision en matière d'asile ; la deuxième instance, sorte de conseil pour les questions des réfugiés (Rada do Spraw Uchodzców), ne revient que très rarement sur les décisions négatives de l'URiC. La troisième et dernière instance contentieuse, le tribunal administratif à Varsovie, n'est revenu, respectivement en 2001 et 2003, que sur quatre décisions négatives.

Jusqu'ici il semble y avoir une large convergence d’intérêts  entre l'État polonais, des think tanks européens et des organisations internationales déterminantes pour ne pas réduire à néant les entrées de réfugiés et de migrants (même s'il est certain qu'il y a consensus pour les diminuer considérablement). La même chose est valable pour les visas : on s'efforce de concevoir des relations autant que possible sans tensions avec les pays de l'Est extérieurs à l'UE. Un nouvel euphémisme a été créé pour  désigner ce qui est considéré comme la périphérie européenne à l’Est : on l’appelle la « politique amicale de Schengen ». Des visas sont distribués sans complications et favorablement aux voisins immédiats. Le vieux spectre de la mafia russe, du super-pouvoir de l’ex-empire soviétique, de la misère de masse de l’Est, semble être évincé par la nouvelle menace du terrorisme international. Face à ce présage, les autorités polonaises se concentrent sur les Tchétchènes, maintenus dans des situations administratives et matérielles extrêmement précaires.

Après que le gouvernement polonais ait refusé pendant longtemps la proposition fondamentale de l'Union européenne d'une police des frontières européenne – ne voulant pas de troupes fédérales allemandes de protection à la frontière – le gouvernement est alors entré dans un processus de revirement radical qui correspond à la possibilité d’une participation polonaise dans la lutte européenne contre le terrorisme. Dans la nouvelle terminologie européenne, la Pologne est considérée désormais comme un « pays de front » et pourra compter sur des compensations.

Le 14 avril 2005, le président du Parlement européen, Luc Frieden, a annoncé que « l'agence européenne pour le management de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures de l'Union européenne » – le noyau de la protection des frontières européennes – aura, dès le 1^er mai 2005, son quartier définitif à Varsovie.

Eu égard à la situation actuelle en Pologne, les Tchétchènes sont certainement bien conseillés quand ils ne demandent pas l'asile et restent en Pologne dans les réseaux de sans-papiers pour préparer la suite de leur fuite. Il y a, comme autrefois en Pologne une zone constituant une étape pour les réfugiés; elle est simplement devenue plus réduite. Seule une partie des forces de travail ukrainiennes et des communautés vietnamienne, chinoise, et arménienne,  bien ancrées en Pologne, disposent d'un droit d'existence régulier. En Pologne, les populations migrantes continuent d'être moins prises en charge par les autorités qu'elles ne peuvent l'être en Europe de l'Ouest.

Dietrich, Helmut (2005): État d’urgence pour les réfugiés. In: Plein Droit Nr. 65 (2005)